Czego może się bać minister zdrowia?

Maciej Jędrzejowski, przewodniczący Zespołu ds. Wynagrodzeń

28 listopada 2007 r. W Ministerstwie Zdrowia przy ul. Miodowej w Warszawie trwa spotkanie delegacji Zarządu Krajowego OZZL z Minister Ewą Kopacz. Tematem spotkania jest reforma ochrony zdrowia oraz wejście w życie nowych przepisów o czasie pracy lekarzy. W trakcie spotkania p. Minister formułuje koncepcję uszczelniania systemu, mówi o przekształceniach własnościowych szpitali, planach dodatkowych ubezpieczeń i podziale NFZ. Obiecuje również wzrost wynagrodzeń lekarzy do około 11 tys. złotych brutto po wprowadzeniu planowanych przez nią reform. Jednocześnie jednak prosi o zgodę związku na przesunięcie o rok terminu wejścia w życie nowelizacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, wprowadzającej ograniczenie czasu pracy lekarzy.

Sytuacja w polskiej służbie zdrowia jest wówczas szczególna. Przed 3 miesiącami wygasła fala strajków lekarzy, zakończonych w większości przypadków niewielkim wzrostem wynagrodzeń. Strajki z jednej strony bardzo skonsolidowały środowisko, z drugiej zaś przyczyniły się do jednogłośnego uchwalenia przez Sejm w sierpniu 2007 r. nowelizacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Nowelizacja ta dostosowała polskie prawo do prawa unijnego zaliczając czas dyżuru do czasu pracy i ograniczając czas pracy lekarzy do 48 godzin w tygodniu z możliwością jego wydłużenia (tzw. klauzula opt-out). OZZL zamierza wykorzystać sytuację i ogłasza akcję ?nokaut przez opt-out?. Polega ona na skoordynowanym uzależnieniu zgody na dłuższy czas pracy od dalszych podwyżek wynagrodzeń. W tym czasie mają miejsce przedterminowe wybory parlamentarne
i zmiana rządzącej opcji politycznej. Nowy rząd staje przed koniecznością rozwiązania problemu.

Przedstawiona propozycja zaskakuje związkowców. Z jednej strony bowiem trudno odrzucić obietnicę wysokich podwyżek, z drugiej zaś trudno zapomnieć o kilkunastoletnich złych doświadczeniach w negocjacjach ze stroną rządową. Po głosowaniu na Zjeździe Delegatów 7.12.2007 r. OZZL postanawia nie godzić się na przesunięcie terminu wejścia w życie ustawy i przeprowadzić zaplanowaną akcję. Relacje pomiędzy ministerstwem a związkiem ulegają wyraźnemu ochłodzeniu.

Historia wprowadzenia norm czasu pracy lekarzy  zgodnych z prawodawstwem europejskim

22.12.1999 r. Sejm RP uchwala nowelizację ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którą lekarz może zostać zobowiązany do pełnienia w szpitalu 8 dyżurów w miesiącu. Ze względu na fakt, że czas dyżuru nie zostaje zaliczony do czasu pracy, zgodnie z prawem, ale wbrew fizjologii i zdrowemu rozsądkowi, lekarz może pracować w sposób nieprzerwany nawet 56 godzin.
24.10.2000 r. Trybunał Konstytucyjny wydaje orzeczenie w sprawie zaskarżonych przez OZZL przepisów ustawy. Trybunał stwierdza ich zgodność z Konstytucją, w uzasadnieniu podając, że ?demokratycznie wybrany ustawodawca stanowi prawo, zaś rolą Trybunału jest jedynie jego hierarchiczna kontrola pod względem legalności, nie zaś funkcjonalności czy celowości?.
1.05.2004 r. Wejście Polski do Unii Europejskiej. Pomimo obowiązywania dyrektywy unijnej 2003/88/WE rząd nie podejmuje działań zmierzających do zmiany przepisów regulujących czas pracy lekarzy. Wynika to z obaw przed znaczącym wzrostem kosztów pracy lekarzy i nadziei na szybką nowelizację dyrektywy.
14.07.2004 r. W niespełna 3 miesiące po wstąpieniu do Unii Europejskiej dr Czesław Miś, pediatra z Nowego Sącza, składa do sądu rejonowego pozew przeciwko szpitalowi o udzielenie czasu wolnego z tytułu pracy na dyżurach niezgodnej z ustawodawstwem Unii Europejskiej. Koszty obsługi prawnej są finansowane przez OZZL.
22.11.2004 r. Wyrok Sądu Rejonowego oddalający powództwo dr. Misia.
16.12.2004 r. Złożenie przez dr. Misia apelacji do Sądu Okręgowego w Krakowie.
31.05.2005 r. Wyrok Sądu Okręgowego oddalający powództwo dr. Misia.
7.09.2005 r. Złożenie przez dr. Misia skargi kasacyjnej od wyroku SO do Sądu Najwyższego.
6.06.2006 r. wyrok Sądu Najwyższego uchylający zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego.
30.11.2006 r. Ministerstwo Zdrowia przekazuje do uzgodnień zewnętrznych projekt nowelizacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, dostosowujący ustawę do prawa unijnego. Podjęcie prac nad projektem ma niewątpliwie związek z orzeczeniem Sądu Najwyższego.
29.12.2006 r. Wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie zasądzający czas wolny zgodnie z żądaniem sformułowanym w pozwie. Rozpoczęcie w całej Polsce koordynowanej przez OZZL akcji składania pozwów śladem dr. Misia. Do marca 2008 pozwy złoży około 18 000 lekarzy.
24.08.2007 r. Sejm uchwala nowelizację ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wprowadzającą ograniczenie czasu pracy lekarzy do 48 godzin w tygodniu i wliczającą czas dyżuru do czasu pracy.
1.01.2008 r. Wejście w życie nowelizacji ustawy ? zakończony zostaje okresy wyzysku i dyskryminacji lekarzy w Polsce. Rozpoczęcie akcji nokaut przez opt-out.
13.03.2008 r. Niekorzystny dla lekarzy wyrok Sądu Najwyższego odrzucający możliwość udzielenia skumulowanego czasu wolnego za pracę ponadnormatywną oraz potwierdzający możliwość uzyskania odszkodowania i zadośćuczynienia od pracodawcy.

Dalszy rozwój wypadków potwierdza słuszność tej decyzji. Po wejściu w życie nowych przepisów ograniczających czas pracy w wielu szpitalach lekarze negocjują dalszy wzrost wynagrodzeń. Wzrost ten jest umiarkowany, często jednak wyższy niż podwyżki uzyskane w czasie strajków w latach 2006 i 2007. Wbrew przysłowiu okazuje się, że można wejść trzy razy do tej samej rzeki. Ministerstwo Zdrowia w 2008 r. zwołuje Biały Szczyt, na którym przez kilka tygodni omawiane są plany reformy. Część rozwiązań systemowych (jak demonopolizacja płatnika czy wprowadzenie dodatkowych ubezpieczeń) zostaje odsunięta w czasie na bliżej nieokreślona przyszłość. Pakiet ustaw reformujących ochronę zdrowia zostaje zawetowany przez Prezydenta w części dotyczącej przekształceń własnościowych szpitali. Zapowiadanych reform ?uszczelniających? system ochrony zdrowia nie udaje się wprowadzić do chwili obecnej.
Przedstawione informacje są powszechnie znane i zapewne nie wzbudzają u czytelnika istotnego zainteresowania. Przytaczam je tutaj, ponieważ cała sprawa miała drugie dno, dużo ważniejsze z naszego punktu widzenia. Otóż, równolegle do rozmów prowadzonych ze związkowcami, Ministerstwo Zdrowia brało udział w negocjacjach w Radzie Europy na temat nowelizacji dyrektywy 2003/88/WE dotyczącej niektórych aspektów czasu pracy. Tej właśnie dyrektywy, do której polskie prawo zostało dostosowane. Przedstawiciel Ministerstwa uczestniczył w posiedzeniu Rady w dniach 5-6.12.2007 r. popierając liberalne stanowisko zmierzające m.in. do podziału czasu dyżuru na aktywny i nieaktywny oraz uznania jedynie aktywnego czasu dyżuru za czas pracy. Wprowadzenie takich uregulowań oznaczałoby ponowne wydłużenie czasu pracy lekarzy i uczyniłoby obecną nowelizację ustawy o ZOZ-ach nieaktualną.
Prowadzone negocjacje w Radzie Europy zakończyły się ostatecznie przyjęciem wspomnianego liberalnego stanowiska dopiero 9.06.2008 r. Na szczęście dla lekarzy stanowisko to odrzucił 17.12.2008 r. Parlament Europejski, co w konsekwencji doprowadziło do zakończenia prac nad nowelizacją dyrektywy (zasady unijnego procesu legislacyjnego przedstawiono w załączonej ramce).

Proces legislacyjny w Unii Europejskiej

Najczęstszą unijną procedurą legislacyjną jest procedura współdecyzji, wymagająca porozumienia w sprawie aktu prawnego pomiędzy Radą a Parlamentem. Po przedstawieniu projektu aktu przez Komisję, Parlament i Rada mogą wnosić do niego poprawki i akceptować bądź odrzucać wzajemnie proponowane zmiany. W przypadku osiągnięcia porozumienia w 2 czytaniach akt prawny zostaje przyjęty. W przypadku braku porozumienia trafia on pod obrady komitetu pojednawczego złożonego z przedstawicieli Parlamentu i Rady. Wypracowanie wspólnego stanowiska umożliwia ponowne przeprowadzenie głosowań w Radzie i Parlamencie. Brak akceptacji którejś z tych instytucji oznacza ostateczne odrzucenie projektu.

Działań Ministerstwa Zdrowia nie należy odbierać w kategoriach szczególnej niechęci wobec naszego środowiska ? wpisują się one w silną liberalną tendencję przejawianą przez większość polskich rządów w ostatnim dwudziestoleciu. Liberalne stanowisko w sprawie nowelizacji dyrektywy dotyczącej czasu pracy popierane było zarówno przez rząd premiera Belki z ministrem Balickim, jak i rząd premiera Kaczyńskiego z ministrem Religą. Przed wejściem do Unii wyrazem podobnych poglądów było wprowadzenie w 1999 r., w trakcie urzędowania minister Cegielskiej, jeszcze mniej korzystnych zasad dotyczących czasu pracy lekarzy. Ze względu na niezaliczenie dyżuru do czasu pracy lekarz mógł w świetle prawa pracować nieprzerwanie 56 godzin. Podobne absurdy stały się przyczyną obrony pracowników przez prawodawstwo europejskie, początkowo w 1993 r. (dyrektywa Rady Europejskiej nr 93/104/WE), a następnie w 2003 r. (dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady). Historię wprowadzenia korzystnych dla lekarzy zmian w prawodawstwie europejskim przedstawia poniższe zestawienie ujęte w kalendarium.
Obecna sytuacja prawna w Unii Europejskiej nie jest stabilna i może się zmienić. Uchwalenie korzystnej dla nas dyrektywy w 2003 r. spowodowało bardzo silne przeciwdziałanie ze strony rządów kilku krajów unijnych. Jego wyrazem była szybka próba nowelizacji dyrektywy 2003/88 podjęta przez Komisję Europejską już w 2 miesiące po jej wejściu w życie. Nowelizacji tej na szczęście nie udało się wprowadzić ? została zablokowana przez nastawiony prospołecznie Parlament Europejski. Sytuacja może zmienić się jednak w najbliższej przyszłości, ze względu na ponowne działania podjęte przez Komisję.

Kalendarium prac nad dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2003/88/WE

23.11.1993 r. Uchwalenie dyrektywy Rady Europejskiej nr 93/104/WE dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy. Ograniczenie tygodniowego czasu pracy do 48 godzin.
3.10.2000 r. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu wydaje wyrok w sprawie wytoczonej przez Związek Zawodowy Lekarzy Sektora Publicznego Walencji (Sindicato de Medicos de Asistencia Publica ? SIMAP) w sprawie zaliczenia dyżuru do czasu pracy (sprawa SIMAP C-303/98).
9.09.2003 r. ETS wydaje wyrok w sprawie niemieckiego lekarza Norberta Jaegera, w którym uznaje cały czas dyżuru spędzony w szpitalu za czas pracy (sprawa Jeager C-151/02).
4.11.2003 r. Parlament Europejski i Rada przyjmują dyrektywę 2003/88/WE uwzględniającą orzecznictwo ETS i wprowadzającą ostry podział na czas pracy i odpoczynku. Czas dyżuru lekarskiego zostaje w całości zaliczony do czasu pracy. Dyrektywa określa również zasady dobrowolnego wydłużenia czasu pracy powyżej 48 godzin w tygodniu (klauzula opt-out).
22.09.2004 r. Pierwszy projekt nowelizacji dyrektywy przedstawiony przez Komisję Europejską, zawierający zapisy o podziale dyżuru na czas aktywny i nieaktywny i niezaliczeniu czasu nieaktywnego do czasu pracy.
11.05.2005 r. Parlament Europejski wprowadza poprawki zaliczające cały czas dyżuru do czasu pracy.
9.06.2005 r. ? 6.12.2007 r. wielokrotne nieudane próby wypracowania wspólnego stanowiska Rady Europy w sprawie dyrektywy 2003/88.
9.06.2008 r. Rada Europy uzgadnia wspólne stanowisko w sprawie dyrektywy wprowadzające zróżnicowanie dyżuru na czas aktywny i nieaktywny. Czas nieaktywny nie musi być wliczany do czasu pracy.
17.12.2008 r. Parlament Europejski podtrzymuje stanowisko o zaliczeniu całości dyżuru do czasu pracy. Decyzja Parlamentu poprzedzona jest lobbingiem europejskich środowisk medycznych oraz manifestacją Federacji Związków Zawodowych Lekarzy Etatowych (FEMS) z udziałem OZZL.
17.03.2009 r. powołanie komitetu pojednawczego Parlamentu i Rady.
28.04.2009 r. ostateczny upływ terminu przewidzianego na wypracowanie kompromisowego stanowiska. Niekorzystna dla lekarzy nowelizacja dyrektywy nie zostaje uchwalona.
17.05.2010 r. Nowa Komisja Europejska rozpoczyna proces konsultacji społecznych przed kolejną próbą nowelizacji dyrektywy. Gra zaczyna się od początku?
Na koniec krótkie wyjaśnienie. Ktoś może zadać sobie pytanie, po co zajmować się ograniczaniem naszego czasu pracy w sytuacji, gdy lekarze w Polsce nadal zarabiają zbyt mało (dla niezorientowanych osób spoza branży: wg ankiety Ministerstwa Zdrowia lekarz specjalista w szpitalu zarabia średnio wraz z dodatkami 5204 zł brutto w podstawowym czasie pracy, co stanowi około 150 proc. średniej krajowej). Odpowiedź brzmi: po to, aby nasze wynagrodzenia wreszcie wzrosły. Obecnie naszą główną bronią w walce o podwyżki jest niedobór lekarzy w Polsce. W perspektywie najbliższych lat powinien on przełożyć się na dalszy wzrost wynagrodzeń
(o ile zachowamy jedność i solidarność naszego środowiska). Każde działanie rządu powodujące obowiązkowe wydłużenie naszego czasu pracy zmniejsza relatywny niedobór lekarzy i hamuje poprawę statusu finansowego. Z naszej strony powinniśmy podejmować działania przeciwne: odchodzić od wieloetatowości, nadmiernie wydłużonych godzin pracy, dodatkowych dyżurów oraz dołożyć wszelkich starań, aby utrzymać korzystne zapisy prawa unijnego. Paradoksalnie, im mniej będziemy pracować teraz, tym więcej będziemy zarabiać w niedalekiej przyszłości. ?

Osoby zainteresowane działaniami na rzecz wzrostu wynagrodzeń w naszym środowisku proszone są o kontakt z Zespołem ds. Wynagrodzeń: mjedrzejowski@warszawa.oil.org.pl.